Como indústria impediu regulação de publicidade no BR

Uma investigação da Agência Pública e O Joio e O Trigo, em colaboração com a Lighthouse Reports e uma coalizão de parceiros internacionais

Há 16 anos, a principal tentativa da Anvisa de impor alertas sanitários à propaganda de alimentos segue bloqueada por uma ofensiva judicial movida por entidades da indústria, da publicidade e dos meios de comunicação. Editada em 2010, a RDC 24 exigia advertências em anúncios de produtos com altos teores de açúcar, sódio e gorduras, mas nunca entrou em vigor.

A norma nasceu de um processo regulatório que tinha, entre seus objetivos, proteger crianças e adolescentes, considerados mais vulneráveis às estratégias de marketing. Como a resolução nunca produziu efeitos práticos, crianças que nasceram quando a RDC 24 foi aprovada atravessaram a infância sem a proteção que a agência planejou criar. Hoje, algumas já têm idade para votar.

O caso, que ganhou novo capítulo no Supremo Tribunal Federal (STF) em 2025, se tornou um dos exemplos mais duradouros da capacidade de setores regulados de retardar regulações de saúde pública no Brasil.

A contestação à Resolução da Diretoria Colegiada número 24 é também o principal caso brasileiro identificado por uma investigação transnacional sobre a instrumentalização da Justiça para impedir regulações no setor da alimentação. O levantamento analisou 239 disputas judiciais em seis países – Brasil, Colômbia, Estados Unidos, Índia, México e Reino Unido – nas quais órgãos reguladores ou governos aparecem como alvos de contestações movidas por empresas de alimentos ou por seus aliados.

No universo analisado, a maior parte das disputas envolve regras de rotulagem de alimentos – e, sobretudo, a definição de quem tem autoridade para validá-las. Esse tema concentra 67,7% das litigâncias identificadas. O México reúne a maior parte dos casos mapeados, com 80% do total.

No Brasil, foram identificadas 17 disputas judiciais no STF. Doze delas dizem respeito à RDC 24. O mapeamento mostra que, entre os países analisados, o Brasil tem o maior prazo médio de resolução de disputas na corte superior, com tramitação de cerca de oito anos e meio – índice influenciado justamente por esse impasse. Em seguida aparece o México, com cerca de oito anos e quatro meses até uma resolução.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7788, apresentada pela Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert), questiona duas resoluções da Anvisa: a RDC 24, voltada à publicidade de alimentos e bebidas de baixo valor nutricional, e a RDC 96, que regula a propaganda de medicamentos.

O caso brasileiro também guarda uma diferença em relação a outros países latino-americanos analisados, como México e Colômbia. Apenas aqui e nos Estados Unidos os processos são movidos majoritariamente por associações empresariais, e não por empresas isoladas. Esse tipo de litigância ajuda a expressar unidade setorial, dilui a exposição pública de marcas específicas e preserva capital político e reputacional das companhias envolvidas.

Uma geração sem alertas

A tentativa de regulação da propaganda, que culminou na RDC 24, começou em 2005, quando a Anvisa iniciou a elaboração de uma norma para regulamentar a publicidade de alimentos considerados não saudáveis. A agência havia sido criada poucos anos antes, em 1999, e buscava consolidar seu papel como órgão responsável por reduzir riscos à saúde da população.

Naquele momento, o consumo de alimentos ultraprocessados ainda não ocupava o centro do debate público. A discussão sobre o papel do processamento industrial na alimentação ganharia força alguns anos depois, a partir de trabalhos de Carlos Monteiro e da equipe do Núcleo de Pesquisas Epidemiológicas em Nutrição e Saúde da Universidade de São Paulo (Nupens/USP). Mas os sinais de agravamento das doenças crônicas já preocupavam especialistas. 

Dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2002-2003 mostravam que a obesidade afetava 8,9% dos homens e 13,1% das mulheres adultas no Brasil. Entre adolescentes de 10 a 19 anos, 16,7% já apresentavam excesso de peso. O avanço do problema também apareceria de forma clara entre crianças na POF 2008-2009: naquele levantamento, a obesidade atingia 16,6% dos meninos e 11,8% das meninas de 5 a 9 anos.

Foi nesse contexto que, em 2010, a dançarina e cantora pernambucana Liviane Kelly Alves Pereira, agora com 31 anos, engravidou de seu primeiro filho, Guilherme. Guilherme cresceu, portanto, no mesmo período em que a principal tentativa brasileira de exigir alertas sanitários na publicidade de alimentos ficou paralisada na Justiça.

A alimentação sempre esteve entre as preocupações de Liviane. Quando o filho era pequeno, ela diz que chegou a exagerar no cuidado, por medo de que algum alimento pudesse fazer mal. Com o tempo, a preocupação mudou de forma: Guilherme cresceu em um ambiente em que biscoitos e outros produtos ultraprocessados estavam sempre disponíveis e eram intensamente promovidos, enquanto a regulação pública da publicidade seguia bloqueada.

O cenário nacional ajuda a dimensionar o problema. Segundo o Estudo Nacional de Alimentação e Nutrição Infantil (Enani) de 2019, cerca de 80% das crianças brasileiras de até cinco anos consumiam ultraprocessados regularmente. Esses produtos respondiam por um quarto das calorias ingeridas nessa faixa etária.

Já adolescente, Guilherme, 15, treina em uma escolinha de futebol no município do Paulista (PE) e diz querer se tornar jogador profissional. A ambição esportiva ajudou a mãe a reforçar a importância da alimentação. “Depois de muita insistência, ele passou a comer bem e focar no arroz e feijão mesmo. Se quer ser atleta, tem que se preocupar com o que come. Fiquei em cima”, conta Liviane. “Ele não é muito ‘estragado’ porque eu fico em cima. Só biscoito e massa, que, se deixar… Ele adora um biscoito”, brinca.

A experiência de Liviane não substitui a regulação pública – ao contrário, ajuda a mostrar a sua necessidade. Sem alertas sanitários na publicidade e sem regras capazes de equilibrar a comunicação comercial dirigida ao público infantil, parte da proteção recai sobre famílias que precisam disputar, sozinhas, a atenção de crianças e adolescentes com uma indústria bilionária.

Os problemas de saúde decorrentes da má alimentação continuam afetando as crianças brasileiras. Mais de 340 mil crianças entre cinco e dez anos acompanhadas pelo SUS tinham diagnóstico de obesidade, de acordo com um relatório público do Sistema Nacional de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan) de 2022.

Da proposta original à norma desidratada 

A primeira proposta da agência foi submetida a consulta pública em 2006. A minuta original previa quatro eixos principais. O primeiro estabelecia a obrigatoriedade de advertências sanitárias em propagandas de alimentos que excedessem determinados limites de açúcar, gordura e sódio. O segundo proibia mensagens enganosas, como associações indevidas entre produtos e benefícios à saúde ou a substituição de refeições.

O terceiro restringia fortemente a publicidade dirigida ao público infantil: limitava horários de veiculação, proibia o uso de personagens e vedava ações promocionais em escolas e produtos culturais. Também previa o controle de promoções comerciais, impedindo a distribuição de brindes, descontos e a associação de marcas a eventos ou campanhas sociais. A medida mais rigorosa restringia a publicidade televisiva voltada às crianças entre 6h e 21h.

O quarto eixo vedava estratégias que estimulassem o consumo imediato ou vinculassem produtos a atividades consideradas socialmente positivas. Entre elas estavam vendas casadas, distribuição de amostras grátis, cupons de desconto e ações promocionais em eventos esportivos, culturais ou sociais.

Caso tivesse sido aprovada integralmente, a proposta impediria iniciativas como o McDia Feliz, campanha em que a rede McDonald’s destina recursos da venda de um sanduíche para instituições voltadas ao combate do câncer infantojuvenil e à educação.

Mas nada disso chegou à versão final. Ao longo do processo de consulta pública, a proposta foi sendo progressivamente desidratada. Entidades como a Associação Brasileira da Indústria de Alimentos (Abia) e a Associação Brasileira das Indústrias de Refrigerantes e de Bebidas não Alcoólicas (Abir) atuaram para reduzir o alcance da norma. Abert e Conar também participaram das discussões e pressionaram contra a atuação da Anvisa sobre a publicidade de alimentos.

Mesmo com uma redação mais branda, a resolução aprovada em 2010 enfrentou uma reação imediata. Doze ações judiciais questionaram sua validade e impediram sua implementação. Na prática, mesmo a versão reduzida – que já havia abandonado boa parte das restrições originais e mantinha sobretudo a exigência de alertas sanitários – nunca chegou a produzir efeitos.

Desde então, a Anvisa não voltou a aprovar uma norma específica para regular a publicidade de alimentos. Diante do risco de nova judicialização, a agência passou a concentrar seus esforços em outras agendas, como a rotulagem nutricional.

A Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert), autora da ação, sustenta que a Anvisa extrapolou suas competências ao editar normas que deveriam ser definidas pelo Congresso Nacional. Já a Advocacia-Geral da União (AGU) argumenta que a agência atuou dentro de sua atribuição legal de proteger a saúde pública e garantir o direito dos consumidores à informação adequada.

O julgamento que poderia definir o futuro da RDC 24 não vai ocorrer antes da publicação desta reportagem. A ADI 7788 segue no STF, em fase de conciliação.

Sob relatoria do ministro Cristiano Zanin, o processo passou por audiência pública em agosto de 2025 e, desde então, vem sendo conduzido por meio de tentativas de acordo entre a Abert e a União. Uma nova audiência de conciliação está marcada para 17 de agosto.

Isso significa que a pergunta central – se a Anvisa tem competência para exigir alertas sanitários na publicidade de alimentos com altos teores de açúcar, sódio e gorduras – segue sem resposta definitiva no STF. A RDC 24, portanto, continua sem produzir efeitos concretos.

Os 16 anos de disputa permitiram que alimentos ultraprocessados continuassem sendo anunciados sem os alertas previstos pela agência. Nesse período, o principal mecanismo de controle da publicidade permaneceu sendo a autorregulação exercida pelo Conselho Nacional de Autorregulamentação Publicitária (Conar).

Uma em cada seis reclamações formais registradas pelo Conar entre 2015 e 2025 envolveu alimentos, bebidas ou produtos relacionados à saúde. Ao longo da última década, o setor alternou as primeiras posições do ranking com a indústria farmacêutica. Juntos, os dois mercados responderam por quase metade das reclamações analisadas pelo órgão.

A trajetória da RDC 24 revela não apenas uma disputa sobre os limites da atuação da Anvisa. Ela também ajuda a explicar como a judicialização, a pressão empresarial e os sucessivos adiamentos regulatórios podem suspender uma política pública mesmo antes de uma decisão definitiva dos tribunais.

A primeira derrota 

A contraofensiva das corporações e o recuo institucional da Anvisa entre 2006 e 2010 foram descritos pelo cientista político Marcello Baird em sua dissertação de mestrado, apresentada à Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo (FFLCH-USP). Segundo ele, a agência “optou por um texto mais brando e palatável juridicamente”, mas isso não foi suficiente para evitar a judicialização.

Na avaliação de Baird, “o setor regulado não mais aceitaria qualquer proposta, pois já estava decidido a ir à Justiça, último Poder a ser acionado”. O pesquisador classifica o movimento como uma “exploração incessante de todos os canais políticos possíveis, aproveitando-se do acesso privilegiado facultado por seu amplo poder econômico”.

Dentro da agência, o impacto foi significativo. Em 2010, a Anvisa ainda tinha uma área específica para a regulação de propaganda, publicidade, promoção e informação de produtos sujeitos à vigilância sanitária, a GPROP. Dois anos depois, quando a disputa judicial em torno da RDC 24 já estava em curso, o setor foi extinto. Suas atribuições foram transferidas para a Gerência-Geral de Inspeção, Monitoramento da Qualidade, Controle e Fiscalização de Insumos, Medicamentos e Produtos, Propaganda e Publicidade (GGIMP).

A mudança poderia parecer apenas organizacional. Na prática, porém, a extinção de uma área dedicada exclusivamente à propaganda desmantelou a estrutura de fiscalização construída dentro da agência. Maria José Delgado, que chefiava a GPROP, lembra que o processo de desmonte da gerência levou mais de um ano – e dificilmente teria ocorrido sem influência do setor regulado.

Para Delgado, a pressão não veio apenas da indústria de alimentos. Os meios de comunicação, representados pela Abert na ação contra a RDC 24, tiveram papel decisivo. “Para mim é claro que teve uma força desses dois setores, do setor de comunicação e do setor da indústria de alimentos. Mas a de alimentos sozinha não teria a robustez para isso, e o governo era muito aberto aos veículos de comunicação.”

Num cenário anterior à popularização dos smartphones e das redes sociais, a televisão ainda reinava absoluta no Brasil. A Abert era a principal representante do poder das emissoras. Dirceu Barbano, então presidente da Anvisa, lembra que a agência acumulava conflitos com grandes grupos de comunicação por causa de multas e autuações relacionadas à publicidade.

“A Anvisa tinha um passivo de multas e coisas contra a Rede Globo, contra a revista Veja, ou a Editora Abril como um todo”, recorda Barbano.

Naquele momento, esses conglomerados mantinham uma relação de forte tensão com o governo Lula. O entendimento da Anvisa de que emissoras e veículos poderiam ser corresponsáveis pelos produtos anunciados criava mais um ponto de atrito com o setor.

Barbano afirma que esse contexto aumentava a insegurança dentro da própria agência, dividida entre o risco de judicialização e a responsabilidade de promover a saúde pública. “A gente vivia muito nessa insegurança, porque era uma enxurrada de processo em grau de recurso, com TVs, rádios, mídias impressas, questionando se tinha competência para fazer a regulação, se tinha competência para multar, para cobrar a multa.”

Da pressão à judicialização

Logo após a publicação da RDC 24, a ofensiva multissetorial se materializou na Justiça. Entidades que representavam diferentes interesses corporativos ingressaram com ações em vários pontos do país. Embora partissem de setores distintos, todas tinham um eixo comum: questionavam a legitimidade da Anvisa para regular publicidade.

A multiplicidade de ações produziu também uma posição oscilante dentro do próprio governo. Em alguns momentos, a Advocacia-Geral da União (AGU) defendeu a norma. Em outros, contrariou a posição da agência. Para Agenor Álvares da Silva, diretor da Anvisa entre 2007 e 2013, esse conflito interno enfraquecia a capacidade da agência de sustentar sua própria regulação.

“Se o órgão máximo normativo do governo, jurídico, tem uma posição contrária [à da Anvisa], entra num conflito que você tem que buscar resolver”, avalia.

A judicialização é uma estratégia recorrente da indústria que não visa apenas resultados favoráveis nas cortes. A criação de controvérsias sobre o assunto, o adiamento da imposição de novas regulações ou mesmo a provocação de ambientes de insegurança para a prática de fiscalização por parte do poder público já são vantagens quantificáveis para o setor privado, mesmo em caso de derrota judicial. 

No Brasil, os processos que chegaram à mais alta instância jurídica do país foram em sua maioria movidos por empresas ou associações de empresas, do ramo alimentício ou correlatos, incluindo associações de empresas midiáticas, por exemplo. As peças se dividem nas áreas de rotulagem, propaganda, taxações, merenda escolar e questões diversas sobre alimentação.

De acordo com o pesquisador e professor da Universidade de São Paulo (USP) Diogo Rosenthal Coutinho, boa parte dos processos movidos pela iniciativa privada têm decisões desfavoráveis a ela. Ainda assim, há ganhos indiretos envolvidos, facilmente reconhecíveis. 

“É legítimo questionar no Judiciário tentativas regulatórias ou leis novas que surjam, mas você já embute nessa estratégia um certo tempo e, se a regulação lhe é desfavorável, é interessante que demore [no caso da indústria]. Ela sabe que vai ganhar tempo. Pode ser que a litigância, para além do efeito ponta do lápis, ainda que lhe seja desfavorável, o atraso, a morosidade, pode beneficiá-la”, afirma o professor, que lembra como raras são as vezes em que setores públicos são capazes de competir no tribunais em pé de igualdade com a indústria, considerando os custos e o tempo envolvido em ações.

A maioria dos processos já recebeu decisões monocráticas, ou seja, por um único ministro, mas seis processos foram levados para discussão e decisão colegiada em uma das turmas do STF. Os doze que dizem respeito à RDC 24 têm pela frente uma audiência de conciliação, que acontece em agosto de 2026. Depois, o tema poderá voltar para a Primeira Turma.

“Foi usado um mecanismo de conciliação, que existe, é fato. Mas há uma tentativa para que as partes se componham. É uma inovação, mas meio ‘estranha’. Não há competência, ali, para definir constitucionalidade da matéria [a RDC 24]. Mas a indústria fica jogando com isso o tempo todo. O direito à saúde pública não se negocia numa sala”, conclui Coutinho. 

Pressão na Anvisa

Dirceu Barbano, também ex-diretor da Anvisa, pondera que as múltiplas interpretações jurídicas sobre o alcance da competência da Anvisa tiveram peso no destino da resolução. Mas ele chama atenção para outro fator: diferentemente dos procuradores federais que atuam dentro dos órgãos públicos, o advogado-geral da União é um cargo de nomeação política, mais sujeito às pressões do ambiente externo.

“É muito menos provável que um procurador federal [concursado] ligado a um órgão receba a indústria e ele passe a adotar uma postura mais aderente à tese da indústria do que um ministro de Estado que, embora seja advogado-geral da União, é um ente político.”

Foi o que aconteceu. O então advogado-geral da União, Luís Inácio Adams, pediu que a Anvisa suspendesse a RDC 24 “até que houvesse pronunciamento” definitivo da AGU. O problema é que esse pronunciamento nunca veio. Na época, o órgão reconheceu que a resolução era correta, mas avaliou que havia um risco elevado de judicialização.

E a judicialização, de fato, veio. Como no Brasil não há prazo para que um processo seja julgado, algumas tramitaram mais rapidamente, enquanto outras avançaram de forma lenta. Em alguns casos, as decisões foram favoráveis à Anvisa. Em outros, contrárias.

O resultado foi uma espécie de vácuo regulatório. Com decisões contraditórias entre si e sem uma definição definitiva, a RDC 24 permaneceu suspensa na prática. A pergunta central – se a Anvisa tinha ou não competência para exigir alertas sanitários na publicidade de alimentos – segue em aberto.

O vácuo regulatório chega ao Supremo

O caminho natural para resolver a controvérsia seria o Supremo Tribunal Federal, o que aconteceu em 2024. Quando a disputa chegou à Corte a RDC 24 já acumulava quase 14 anos sem produzir efeitos. Em tese, a análise dos ministros poderia resolver a controvérsia central: se a Anvisa tinha ou não competência para exigir alertas sanitários na publicidade de alimentos com altos teores de açúcar, sódio e gorduras.

Mas o caminho dentro do STF também foi marcado por idas e vindas. Poucos dias depois da chegada do caso à Corte, o então presidente do STF, Luís Roberto Barroso, declarou-se impedido de participar da deliberação. O documento não explicita a razão, mas Barroso havia atuado como advogado em defesa da Abia em uma das ações contra a Anvisa.

Inicialmente, o Ministério Público Federal (MPF) se manifestou pela rejeição do caso. O entendimento era de que a discussão dizia respeito à lei que define as competências da Anvisa – uma questão infraconstitucional e, portanto, fora da alçada do STF.

Em abril daquele ano, o ministro Cristiano Zanin seguiu essa leitura e barrou o avanço do processo. Para ele, os argumentos apresentados pela Anvisa eram insuficientes e o caso envolvia principalmente a interpretação de normas infraconstitucionais. Na prática, a decisão parecia encerrar a possibilidade de uma resposta favorável à agência no Supremo.

A virada veio pouco depois, com a atuação de organizações da sociedade civil. Admitida como amicus curiae no processo, a ACT Promoção da Saúde apresentou manifestação em defesa da competência da Anvisa. Em junho, o MPF mudou de posição: reconheceu que havia decisões anteriores do próprio STF sobre casos semelhantes envolvendo a agência e passou a defender que a resolução de 2010 era válida, por promover o direito à informação e a proteção da saúde.

Para Adriana Carvalho, diretora jurídica da ACT Promoção da Saúde, essa mudança de enquadramento é central. A disputa não seria sobre censura ou proibição da publicidade, mas sobre a possibilidade de exigir informações sanitárias em peças comerciais.

“A versão final da resolução é uma versão que trata da informação. A indústria fala que é uma norma que regula a publicidade. Quando você fala que é uma norma que regula a publicidade, o que vem na cabeça? Proíbe ou restringe a publicidade”, afirma.

Segundo Carvalho, a RDC 24 não impede a veiculação de anúncios nem restringe meios de comunicação. Sua principal inovação é determinar o uso de alertas sanitários para produtos cujo consumo frequente pode causar danos à saúde – lógica semelhante à adotada nos maços de cigarro.

“Não se trata de publicidade. O exercício da publicidade continua sendo realizado em qualquer meio de comunicação, nas mídias digitais. Não tem a restrição de veiculação da publicidade. Então, a norma vai repetir algumas coisas que estão no Código de Defesa do Consumidor. E traz a novidade, vamos dizer assim, que é a determinação do uso de alertas sanitários”, diz.

Depois da mudança de posição do MPF, Zanin também reconsiderou sua decisão. O ministro reconheceu que o caso tinha repercussão sobre o papel da Anvisa e sobre a regulação da saúde, e que a resolução havia sido construída por meio de consulta pública, sem violar as atribuições da agência.

O caso parecia, então, caminhar para uma definição. Em junho, Zanin liberou o julgamento para a Primeira Turma do STF. O processo, no entanto, voltou a ser adiado após pedidos de vista. A expectativa era que a discussão fosse retomada em março de 2025.

Não foi o que aconteceu.

Naquele momento, a Abert apresentou uma nova ação ao Supremo, a ADI 7788, questionando a constitucionalidade da RDC 24 e de outra norma da Anvisa, a RDC 96, sobre publicidade de medicamentos. Com base nessa nova ação, pediu a suspensão do julgamento que já estava em curso. O pedido foi aceito menos de uma semana depois.

A chegada da ADI 7788 não significou uma volta completa à estaca zero, mas abriu uma nova frente de disputa. Em vez de uma decisão de mérito sobre a validade da RDC 24, o caso passou a ser discutido em audiência pública e, depois, em tentativas de conciliação entre a Abert e a União.

A tentativa de acordo deslocou novamente o centro da discussão. A pergunta deixou de ser apenas se a Anvisa poderia exigir alertas sanitários e passou a incluir a possibilidade de um “regramento mínimo” para que o próprio setor exerça a autorregulação.

Para organizações da sociedade civil, essa saída representa um risco: depois de 16 anos sem implementação, a norma que deveria submeter a publicidade de alimentos a regras públicas pode terminar convertida em um novo arranjo de autorregulação, justamente o modelo que prevaleceu durante todo o período de paralisia.

A publicidade no banco dos réus

A audiência pública convocada por Zanin em agosto de 2025 tornou explícita a disputa que atravessa a RDC 24 desde sua origem. De um lado, representantes dos setores de publicidade, radiodifusão e indústria alimentícia defenderam que o mercado já dispõe de mecanismos suficientes de autorregulação. De outro, organizações da sociedade civil argumentaram que a ausência de uma regra pública manteve a população desprotegida por mais de uma década e meia.

No caso de produtos alimentícios, a disputa em torno da publicidade envolve um repertório amplo de estratégias comerciais. Cores vibrantes, personagens animados, promessas de prazer, diversão e vitalidade, brindes, objetos colecionáveis, jogos e ações promocionais compõem um ambiente de comunicação que vai muito além do anúncio tradicional. Para crianças, esse conjunto de estímulos pode se confundir com entretenimento, pertencimento e recompensa.

É nesse universo que advertências sobre altos teores de açúcar, gordura ou sódio, riscos associados ao consumo frequente e alertas de prudência nutricional encontram resistência. A RDC 24 mirava justamente essa assimetria: de um lado, a liberdade das empresas para associar produtos a experiências positivas; de outro, a ausência de informação sanitária clara no momento em que esses produtos são promovidos.

A Abert sustentou que as resoluções da Anvisa criariam uma espécie de “contrapropaganda” dos produtos, indo além do dever de informar e inviabilizando, na prática, a publicidade comercial. A Associação Brasileira de Agências de Publicidade (Abap) afirmou que o setor publicitário brasileiro “há décadas se autorregula de maneira eficiente e reconhecida internacionalmente” e não dependeria de controles externos para atuar com responsabilidade.

A Abia, por sua vez, questionou o uso do conceito de ultraprocessados, sustentando que ele não teria respaldo científico, e afirmou que advertências genéricas na publicidade não seriam capazes de melhorar a saúde da população. “Nenhum alimento, sozinho, é capaz de causar doenças e nem curar doenças, como é propagado. A ciência e a tecnologia no processamento revolucionaram a saúde pública, aumentando a expectativa de vida da população ao prevenir contaminações”, afirmou o presidente executivo João Dornellas.

Para Adriana Carvalho, diretora jurídica da ACT Promoção da Saúde, a narrativa não se sustenta quando se observa o conteúdo da norma. “O fato da indústria de alimentos levar na audiência pública questionamentos, trazer dúvida é uma estratégia que a gente já viu com a indústria do tabaco, de fomentar dúvida diante das evidências científicas que se acumulam. Hoje a gente não tem dúvida que esses produtos [ultraprocessados] causam danos à saúde. As evidências se acumulam e são muito contundentes”, diz Carvalho.

Ela também vê na judicialização uma estratégia de enfraquecimento institucional da Anvisa. “O objetivo dessa judicialização excessiva é não só invalidar a norma em si ou postergar o máximo possível a sua implementação, mas também enfraquecer a agência reguladora, que no caso aqui é a Anvisa.”

Para o presidente executivo do Instituto de Defesa de Consumidores (Idec), Igor Britto, tratar a autorregulação como solução suficiente significa abrir mão da proteção pública. “Não é que nós tivemos um retrocesso, nós nunca tivemos a proteção. O povo brasileiro nunca foi protegido, e as pessoas nunca tiveram a experiência do que é uma publicidade ética e verdadeira”, afirma.

Na avaliação de Britto, a autorregulação carrega um conflito de interesses estrutural. “Se elas [empresas] descumprirem [regras], não vai ter um órgão punindo, porque são elas mesmas que as criaram.” Ele argumenta que o modelo depende, em geral, de denúncias formais, mas essas denúncias só ocorrem quando a população consegue reconhecer que houve abuso. Sem regras claras, esse reconhecimento se torna mais difícil, o que reduz a pressão sobre os órgãos de controle.

Renato Godoy, gerente de Relações Governamentais do Instituto Alana, afirma que a publicidade se aproveita da hipervulnerabilidade do público infantil. Para ele, o argumento de que a decisão final de compra cabe aos pais não elimina os efeitos da comunicação dirigida às crianças. “Isso traz um fator de estresse familiar muito grande, em que a criança acaba solicitando veementemente determinado produto e muitas vezes os pais, mães, enfim, após uma jornada extenuante de trabalho, acabam cedendo”, diz.

Um caso de 2011 ilustra os limites da autorregulação. Naquele ano, o Alana denunciou ao órgão uma campanha do McDonald’s veiculada durante o trailer do filme Rio, que associava o McLanche Feliz a brindes colecionáveis e falava diretamente com crianças. A denúncia incluía o argumento de que a ação violava o próprio código de ética interno do McDonald’s, que vedava publicidade para menores de 6 anos. O Conar arquivou a denúncia por unanimidade. No parecer, o relator escreveu que “crianças foram feitas para azucrinar” e que o Alana não teria “direito estalinista” de gerir os hábitos infantis. Sob pressão pública, o Conar reabriu o caso – mas o comercial já havia cumprido todo o ciclo de veiculação previsto.

Em nota, o Conar afirmou que seu papel na publicidade de alimentos é aplicar o Código Brasileiro de Autorregulamentação Publicitária (CBAP), que determina que toda comunicação comercial deve ser verdadeira e respeitar a legislação vigente. No caso específico dos alimentos, o código reúne recomendações que proíbem menosprezar a alimentação saudável, encorajar consumo excessivo ou apresentar produtos como substitutos de refeições.

O Conar também afirma que limita alegações sobre benefícios nutricionais ao que esteja de acordo com o licenciamento oficial e veda associações a efeitos terapêuticos ou ganhos de status social. Para crianças e adolescentes, o código estabelece salvaguardas adicionais, como a proibição de apelos imperativos de consumo, a exigência de separação clara entre publicidade e conteúdo editorial e cuidados para evitar a exploração da vulnerabilidade desse público.

Procuradas, Abia e Abert disseram que não se manifestaram oficialmente pro caso ainda estar sob julgamento. A Abir não respondeu até o momento. Já a Abap reafirmou ser contrária à RDC 24, advogou pelo modelo de autorregulação conduzido pelo Conar, afirmando que o setor não precisaria “de controles externos infralegais para atuar com responsabilidade” por se autorregular há seis décadas, e defendeu, ao lado de outras entidades, a inconstitucionalidade da norma.

“A competência da Anvisa, definida na Lei nº 9.782/1999, é regular produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública. Não inclui disciplinar, por ato administrativo, o conteúdo, a forma e os limites da publicidade”, disse em nota. “Eventuais restrições à publicidade só podem ser instituídas por lei federal, de competência do Congresso Nacional, mediante o devido processo legislativo, com participação plural e democrática”, declarou a entidade em nota.

Vitória no STF não encerra a disputa

Ainda que o Supremo reconheça a competência da Anvisa para regular a publicidade de alimentos, a entrada em vigor da RDC 24 não seria automática. 

Em nota, a Anvisa afirma que “a decisão sobre competência é o objeto central da judicialização que existe em torno da norma desde a sua edição” e que, por isso, a definição do STF será “orientadora para eventuais revisões ou ações regulatórias”.

Na prática, isso significa que uma vitória judicial poderia não levar à implementação imediata da resolução aprovada em 2010. A agência já informou que, caso o tribunal confirme sua competência, pretende abrir uma Análise de Impacto Regulatório, a chamada AIR.

O procedimento passou a fazer parte de forma mais estruturada do processo decisório da Anvisa a partir de 2019, justamente como mecanismo de avaliação prévia de riscos, custos e efeitos de novas normas. Mas, no caso da RDC 24, sua aplicação teria uma particularidade: seria usada sobre uma resolução já aprovada há mais de uma década e nunca implementada por causa da judicialização.

“A realização da Análise de Impacto Regulatório da Resolução RDC 24, de 15 de junho de 2010, ocorrerá com base na legislação que trate do tema, e o plano de trabalho e o cronograma para sua realização encontra-se em fase de elaboração”, afirma a área técnica da agência, em despacho de janeiro de 2026.

O efeito prático pode ser a reabertura de toda a discussão. Em vez de finalmente permitir a aplicação da norma, uma decisão favorável à Anvisa poderia inaugurar uma nova etapa de consultas, estudos e pressões setoriais. No limite, a AIR abre espaço para que associações empresariais voltem a contestar os parâmetros adotados pela agência.

Representantes da indústria costumam celebrar esse instrumento justamente por permitir a revisão contínua das decisões regulatórias. Em 19 de fevereiro de 2026, o presidente da Abia, Alexandre Novachi, ao discutir as regras de rotulagem nutricional em reunião com o diretor da Anvisa, Thiago Campos, afirmou que a segurança dos alimentos era uma premissa básica para o setor e elogiou o “processo de Análise de Impacto Regulatório conduzido pela Agência” como “um marco para o país e referência no Mercosul”.

Depois de 16 anos de paralisação, a possibilidade de uma nova análise regulatória mostra que a disputa em torno da RDC 24 não termina no reconhecimento formal da competência da Anvisa. Mesmo uma vitória no STF pode ser apenas o início de uma nova rodada de negociações sobre o alcance da norma.

Procurada, a Anvisa respondeu que a judicialização da RDC 24 prejudicou a implementação de uma intervenção regulatória que poderia colaborar com as políticas públicas de saúde no Brasil. A agência também reconheceu que o impasse judicial foi “um fator preponderante” para que, desde 2010, não tenha sido aprovada uma nova norma específica sobre publicidade de alimentos, embora o tema tenha sido incluído em algumas agendas regulatórias ao longo dos anos.

A agência afirmou ainda, em comunicado oficial, que, caso o STF reconheça sua competência para regular a publicidade de alimentos, uma das possibilidades será abrir um novo processo regulatório, diante das mudanças nos meios de propaganda, no contexto regulatório e nas políticas públicas de saúde e segurança alimentar. Segundo a agência, discussões técnicas sobre a RDC 24 estão em curso e podem levar à nova inclusão do tema na Agenda Regulatória. A autorregulação publicitária e os alertas sanitários, afirmou, seriam alternativas a serem avaliadas em eventual Análise de Impacto Regulatório.

Já o STF não se pronunciou sobre o assunto até o momento. Em caso de manifestação, este espaço será atualizado.

Traumas presentes

Além de impedir a implementação da RDC 24 e contribuir para o fechamento da área dedicada à fiscalização da publicidade, a disputa parece ter deixado marcas duradouras na atuação da Anvisa. Diante do risco de nova judicialização, a agência passou a evitar avanços mais ambiciosos na regulação da publicidade de alimentos.

Esse efeito também apareceu em outras frentes. Quando a Anvisa discutiu a adoção de alertas frontais nos rótulos de alimentos, inspirados no modelo chileno, representantes da indústria voltaram a afirmar que a agência estaria extrapolando suas competências. O recado era conhecido: o setor poderia recorrer novamente à Justiça.

A ameaça se concretizou em 2020, quando entidades empresariais pediram mais tempo para participar do processo de consulta pública sobre a rotulagem nutricional. Naquele debate, a própria área técnica da Anvisa havia indicado, inicialmente, que os alertas frontais eram o modelo mais eficaz para desestimular o consumo de ultraprocessados.

A decisão final, porém, seguiu outro caminho. A agência adotou um modelo considerado mais brando, sem a mesma comprovação científica dos alertas e com limites menos rígidos para definir excesso de açúcar, sódio e gorduras saturadas. Diretores da Anvisa chegaram a defender a necessidade de conciliar a proteção da saúde com os interesses econômicos do setor.

Para Agenor Álvares da Silva, diretor da agência entre 2007 e 2013, esse equilíbrio não pode significar paralisia regulatória. “A Anvisa tem que regular do ponto de vista econômico ou tem que regular do ponto de vista da proteção sanitária?”, questiona. “Ela não pode nem pender para um lado nem para o outro. Ela tem que ter uma posição que busca conciliar a questão econômica, que é importante, mas o principal é a questão sanitária, a proteção da saúde das pessoas.”

Na avaliação dele, uma regulação bem-sucedida precisa considerar os interesses das empresas, as políticas públicas e a proteção da população — mas não pode atribuir o mesmo peso a todos esses fatores. “Se a Anvisa agir por medo de consequência, seja do setor regulado, seja da população, seja do governo, ela está cometendo um erro.”

Arthur Chioro, ex-ministro da Saúde, vê no caso uma demonstração de como os interesses empresariais atuam também por dentro da burocracia. “O jogo de interesses vai fluindo pelos canais da burocracia. Vai se expressando pelos lobbies e vai produzindo algumas travas que não deixam nem que o contraditório se explicite para valer.”

Para Chioro, que chegou a assinar uma carta pública em defesa da regulação, o resultado é impedir que a autoridade pública chegue ao momento da decisão. “Não se dá a oportunidade de chegar ao momento da decisão, que a autoridade pública tem que tomar a decisão e enfrentar a própria polêmica.”

Mesmo sem ter sido aplicada, a história da RDC 24 história já produziu consequências: ajudou a desmobilizar uma estrutura de fiscalização, deslocou a atuação da Anvisa para outras agendas e consolidou a judicialização como um instrumento capaz de retardar – ou esvaziar – decisões de saúde pública antes mesmo que elas sejam julgadas em definitivo.